Een extraparlementair kabinet is nog niet zo’n gek idee

Oud-minister Henk Kamp hield twee weken geleden in Buitenhof een pleidooi voor een extraparlementair kabinet. Dat is een regering zonder uitgebreid regeerakkoord waarbij de fracties zich a priori niet binden aan de afspraken. In het interbellum was dit vrijwel de algehele praktijk. Een dergelijk kabinet hoeft niet per definitie een minderheidskabinet te zijn. Vreemd genoeg is deze optie tijdens het formatiedebat niet meer aan de orde gekomen.

Informateur Hamer spreekt over een minderheidskabinet met bouwstenen voor een regeerakkoord waarbij de fracties zich binden en de Kamer heeft die opdracht ook meegegeven aan de nieuwe informateur Remkes. Dat is betreurenswaardig want een extraparlementair kabinet, waarbij fracties dus niet gebonden zijn, heeft denk ik meer kans van slagen.
Er bestaan verschillende soorten kabinetten. Als een kabinet kan rekenen op de steun van een meerderheid van beide Kamers spreken we van een meerderheidskabinet. Indien daarvan geen sprake is, hebben we te maken met een minderheidskabinet. Een minderheidskabinet kan alleen overleven als een meerderheid in beide kamers bereid is zijn voorstellen te steunen dan wel te gedogen.

Steun

In zekere zin bestaan er alleen parlementaire kabinetten omdat elke regering de steun van een parlementaire meerderheid behoeft. Bij meerderheidskabinetten is dat vooraf geregeld en bij minderheidskabinetten is het nog maar afwachten of een meerderheid kan worden verkregen.
Men kan ook een onderscheid maken op basis van de gekozen formatiemethode. Indien de regeringsfracties hun stempel drukken op de formatie en betrokken zijn bij de totstandkoming van een gedetailleerd regeerakkoord is er sprake van een parlementair kabinet. Zijn de fracties daarentegen nauwelijks of niet bij de formatie betrokken en hebben zij zich ook niet aan een regeerakkoord gebonden, spreken we van een extraparlementair kabinet. Een dergelijk kabinet is meestal een minderheidskabinet maar hoeft dat niet per definitie te zijn.

In de jaren dertig van de vorige eeuw lukten het partijen niet altijd gedegen afspraken te maken over het programma en werd vaak gekozen voor een extraparlementaire formatie. Partijen gingen in een dergelijke situatie geen binding aan met een bepaald programma. Na WO II bonden de fractievoorzitters zich, maar bleven de fracties, interessant genoeg, formeel vrij.
Sinds 1963 binden ook de fracties zich, met als enige uitzondering de formatie van het kabinet-Den Uyl in 1973 dat een gedeeltelijk extraparlementaire status bezat. De fracties stemden namelijk in meerderheid in met deelname van hun partij aan dit kabinet zonder gedetailleerd regeerakkoord. Basis voor dit kabinet waren de geactualiseerde programma's van progressieven en christendemocraten. Daarnaast waren er afspraken gemaakt over twaalf onderwerpen tussen de beoogde ministers. PvdA en D66 gingen wel een directe binding aan met het kabinet. PPR, KVP en ARP echter niet. Vandaar dat het hier een gedeeltelijk extraparlementair kabinet betrof.

Voorkeur

Partijen hebben een voorkeur ontwikkeld om zich te binden aan een regeerakkoord omdat iedereen dan weet waar hij zich aan moet houden en er in principe sprake kan zijn van een duurzame meerderheid in het parlement. Een meerderheidscoalitie is natuurlijk stabieler dan een minderheidskabinet. Het voordeel van een meerderheidscoalitie is bovendien dat men onderwerpen kan gaan uitruilen: ‘Jij krijgt je zin op immigratie en ik op duurzaamheid’. Uitruil bevordert natuurlijk het sluiten van compromissen, de essentie van democratische politiek. Uitruilen in een minderheidskabinet met een parlement in steeds wisselende meerderheden is natuurlijk complexer en dus lastiger.

Soms, zoals nu, lijkt een meerderheidscoalitie niet haalbaar. Voordat men dan een minderheidsvariant kiest onderzoekt men nog even of er partners zijn die delen van het akkoord zouden kunnen gedogen. Als dat eveneens niet lukt is er sprake van een klassiek minderheidskabinet en die zijn meestal geen lang leven beschoren. Het minderheidskabinet Colijn V zat er in 1939 slechts 2 dagen en overleefde de eerste confrontatie met de Tweede Kamer al niet. Rutte I (2010-2012) was eveneens een minderheidskabinet dat het twee jaar wist uit te zingen maar zowel de PVV, partij die gedoogsteun verschafte, als de regeringspartijen VVD en CDA bewaren er geen goede herinneringen aan. Balkende III (2006-2007) was eveneens een minderheidskabinet en slechts bedoeld als een missionair overgangskabinet. Ook van Agt III (1982) was trouwens een minderheidskabinet en eveneens geen lang leven beschoren. Zijn voornaamste taken waren het uitschrijven van verkiezingen en het voorbereiden van de begroting 1983.

Zoals eerder gezegd, uiteindelijk zijn alle kabinetten parlementair, ook extraparlementaire zonder programma of binding. Elke regering zal immers een meerderheid in het parlement moeten weten te vinden. Zowel minderheidskabinetten als extraparlementaire kabinetten hebben het daarbij lastiger dan een meerderheidskabinet. Het nadeel van bijv. een minderheidskabinet is immers dat de ruimte voor uitruil beperkter is en vervolgens ad hoc in het parlement moet plaatsvinden. De mogelijkheid om dan wetsvoorstellen aan elkaar te verbinden in de vorm van package deals is niet zo eenvoudig.

Boezem

Een extraparlementair kabinet dat beleid maakt zonder een gedetailleerd programma is ook lastig, omdat per onderwerp eerst binnen de boezem van de regering tot een gemeenschappelijk standpunt moet worden gekomen, en vervolgens voor dat besluit een meerderheid moet worden verworven. Wie tevoren gedetailleerde afspraken maakt, kan over uiteenlopende onderwerpen compromissen sluiten en zo iedere partij 'het zijne' geven. Binding betekent grotere regeerkracht en minder kans op 'ongelukken'. Indien er alleen een akkoord is op hoofdlijnen is er minder ruimte voor uitruilen en zal dit bij nieuw beleid later moeten plaatsvinden.

Indien een extraparlementair kabinet zonder regeerakkoord niet kan steunen op een meerderheid in de Tweede Kamer geldt het nadeel van elk minderheidskabinet: de instabiliteit. Toch zette Henk Kamp twee weken geleden in Buitenhof uiteen dat daar wat aan kan worden gedaan. Hij hoopt namelijk dat een kabinet met prominente doorgewinterde politici die expertise hebben op een bepaald terrein en binding hebben met de zes redelijke partijen (VVD, CDA, D66, CU, GL, PVDA) in staat zullen zijn wisselende meerderheden te kunnen vinden in het parlement. Deze optie betekent niet dat fracties zich gebonden hoeven te voelen aan een regeerakkoord want dat is er niet. Er is alleen een akkoord op hoofdlijnen en de fracties zijn daaraan niet gebonden. De zes voornoemde fracties zullen echter hun partijgenoten niet zomaar laten vallen, is de gedachte.

Doorgewinterd

Dit plan is om een aantal redenen de moeite van het proberen waard. In de eerste plaats zijn de mensen die de partijen in een meerderheidscoalitie werven voor een baan als minister niet altijd doorgewinterde politici en derhalve niet altijd op de hoogte van het reilen en zeilen in het parlement. Er zijn genoeg voorbeelden van ministers die werden geworven door de meerderheidscoalitie, eigenlijk door de participerende partijen, die zich in het parlement gedroegen als een kat in een vreemd pakhuis. In het voorstel van Kamp wordt gesproken over doorgewinterde politici die natuurlijk wel ervaring hebben in de omgang met het parlement.
In de tweede plaats zijn de nieuwkomers die door de partijen worden geworven en worden aangesteld als minister in een meerderheidskabinet niet altijd in staat om dit hoge ambt goed te vervullen. Oude rotten doen het vaak beter. De prominente politici in het plan Kamp hebben natuurlijk meer ervaring als bijvoorbeeld oud-staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat Tineke Huizinga-Heringa in het kabinet Balkenende IV (2007-2010). Bij Tineke liep niet alles op rolletjes, zullen we maar zeggen. Een crack als Diederik Samsom heeft daar minder last van.

Consensus

In de derde plaats zou het plan van Kamp kunnen slagen omdat wij in een tijdsgewricht leven waarin de consensus groter is dan men op het eerste gezicht zou denken. De zes genoemde redelijke partijen zijn bijvoorbeeld allen bereid om zo snel mogelijk nog veel meer gigantische windmolens op de Noordzee te installeren. Ik vrees dat kernenergie de medewerking van rechtse partijen zou behoeven. Het feit dat zelfs Diederik Samsom kernenergie niet meer uitsluit zou hem de ideale minister van energietransitie maken in een nieuw extraparlementair kabinet. Zijn expertise zal hem zeker helpen om de beide Kamers te overtuigen van de wenselijkheid van zijn voorstellen.

Ik denk ook dat een meerderheid in beide Kamers beseft dat wij alleen weer kunnen gaan bouwen als de stikstofuitstoot wordt gereduceerd. Het is daarbij een illusie om te denken dat dit zou kunnen gebeuren met de huidige omvang van de veestapel. Misschien dat de CU zou kunnen voorstellen om Carola Schouten op haar post te laten zitten.
Het is verleidelijk om nog meer namen van oude rotten op te noemen. Jeroen Dijsselbloem ontvouwt in zijn recente boek interessante ideeën over onderwijs en zou wat mij betreft een heel goede minister van Onderwijs kunnen zijn. Martin van Rijn zou natuurlijk eigenlijk moeten terugkeren naar de Medische Zorg maar de PVDA is tegenwoordig een kleine partij en kan dus niet veel bewindslieden leveren.

Oliemannetje

Rutte gaat natuurlijk als oliemannetje pur sang het extraparlementaire kabinet leiden. Kamp zelf zou op defensie weer rust kunnen brengen na de deconfiture in Afghanistan. Kaag zal wel Minister van Buitenlandse Zaken willen blijven maar diezelfde ellende in Afghanistan heeft mijn enthousiasme voor haar getemperd. Gelukkig heb ik in Haagse kringen geen enkele invloed.
Hoe het ook zij, een extraparlementair kabinet met oude rotten zou nieuw elan kunnen brengen. Het zou misschien ook de obsessie met de volgende verkiezingen kunnen doen afnemen. Wat zou het fijn zijn als politici zich weer op de inhoud richten en minder op electorale beeldvorming. Hoewel ik het ook wel weer begrijp waarom zij deze zomer daar zo mee in de weer waren.

Electorale beeldvorming domineerde omdat het electoraat van de VVD verrechtst is en die van D66 verlinkst. Rutte heeft namelijk veel ex-Forum kiezers aan zich weten te binden en Kaag veel ex-GL kiezers. Vandaar dat Rutte ervoor terugschrok om zich met het kleine linkse wolkje (PVDA, GL) te associëren en niet met Ja21. Het CDA deed hetzelfde omdat de partij geen enkele behoefte heeft om de BoerBurgerBeweging nog groter te maken. De toekomstige verkiezingen overschaduwen deze formatie.
Samenvattend, een extraparlementair kabinet met doorgewinterde politici met expertise zou de reeds bestaande meerderheid voor specifieke oplossingen succesvol kunnen benutten. De consensus in ons land voor verstandige oplossingen is echt groter dan men zou denken in deze barre populistische tijden. Om al deze redenen zou een extraparlementair kabinet het wel eens langer kunnen uithouden dan velen denken.
En mocht u al die argumenten niet overtuigend vinden dan wil ik u graag nog een laatste overweging meegeven. Indien het redelijke midden blijft ruziën zullen de flanken alleen maar blijven groeien en uiteindelijk het land naar de ondergang leiden. Het is dus de hoogste tijd dat het redelijke midden elkaar weer leert te vertrouwen.

Arend Jan Boekestijn is historicus en oud-VVD-Kamerlid