Zwitserland laat zien: directe democratie kent schaduwzijden

Het neutrale Zwitserland was geen lid van de oude EEG en is ook geen lid van de huidige EU. Het land sloot in 1972 wel een vrijhandelsovereenkomst af met de EEG waardoor agrarische en industriële producten vrij verhandeld kunnen worden. Die overeenkomst is nog steeds geldig vandaag de dag maar moet steeds worden aangepast aan moderne ontwikkelingen.

EU-lidmaatschap

In 1990 werd de overeenkomst van 1972 aangevuld met afspraken die de douaneformaliteiten vereenvoudigen. Het Verdrag van Maastricht (1992) verving de naam Europese Gemeenschappen (voor 1967 EEG) met de Europese Unie (EU).

In datzelfde jaar vroeg Zwitserland om lidmaatschapsonderhandelingen met de EU te starten. Daar kwam echter niets van terecht omdat in datzelfde jaar een meerderheid van de Zwitserse kiezers zich uitsprak tegen een afgezwakte vorm van EU lidmaatschap, namelijk het lidmaatschap van de zogenaamde Europese Economische Ruimte (in Engels is afkorting EEA). De EEA verbindt de EU met de zogenaamde EFTA staten (IJsland, Liechtenstein, Noorwegen en Zwitserland). Zwitserland ondertekende het EEA verdrag wel, maar werd geen lid vanwege de negatieve uitslag van het referendum.

Nu de weg naar het EU-lidmaatschap en zelfs naar de EEA was afgesloten werd Zwitserland gedwongen om met een reeks van bilaterale sectorale verdragen de handel met de EU te regelen. Dat was een tijdrovende en omslachtige aangelegenheid en daarom bleven er stemmen opgaan om toch maar gewoon lid te worden van de EU. Driekwart van de Zwitserse kiezers verwierpen dit voorstel echter in referenda in 1997 en 2001. Zwitserland koos toen maar de weg van een eindeloze reeks van bilaterale akkoorden om toegang tot de EU-binnenmarkt te houden.

120 akkoorden

Interessant is het overigens wel dat Zwitserland een andere route kiest dan bijvoorbeeld Noorwegen en IJsland. De laatste twee landen hebben toegang tot de interne markt en in ruil daarvoor nemen zij EU-wetgeving over en betalen een symbolisch bedrag voor structuurfondsen voor arme regio's. Dat gebeurt bij Noorwegen, IJsland allemaal automatisch. Zwitserland wil dat niet. Om deze reden heeft het land ruim 120 aparte akkoorden met Brussel gesloten waarin, per sector, markttoegang en overname van wetgeving geregeld worden.

Die akkoorden moeten natuurlijk voortdurend worden bijgesteld om innovatie en andere ontwikkelingen bij te houden. Brussel en Bern zijn hierdoor voortdurend in onderhandeling hetgeen veel tijd kost en geregeld voor irritatie zorgt. Vandaar dat er vanaf 2014 onderhandeld werd over een raamakkoord dat alle bilaterale akkoorden in één vorm giet en dat updaten overbodig maakt.

Zwitserland had eigenlijk geen behoefte aan een raamakkoord. Het land is tevreden met de ruim 120 aparte sectorale akkoorden die wel steeds moeten worden bijgesteld. Brussel wil echter af van die deelverdragen. Zij vormen volgens Brussel een wankel bouwsel en hebben een nieuw fundament nodig.

Brussel is uit op een level playing field. Iedereen die toegang heeft tot de interne markt moet zich aan spelregels houden. Dat betekent geen ongeoorloofde staatssteun en geen discriminatie op de arbeidsmarkt. Brussel speelt het hard. Als de Zwitsers geen raamovereenkomst aanvaarden komen er ook geen nieuwe deelverdragen waarin zaken kunnen worden bijgesteld. Dat betekent dat Zwitserland langzamerhand toegang tot de interne markt verliest.

Struikelpunten

Drie struikelpunten bij het raamakkoord hebben de Zwitsers uiteindelijk doen besluiten om de onderhandelingen te beëindigen. In de eerste plaats wil Zwitserland zijn arbeidsmarkt beschermen. Het salarisniveau in het Alpenland is er immers twee tot drie keer hoger dan in de meeste EU-landen. Modaal is er ruim €70.000. Dat betekent dat Bern extra regelgeving eist om loondumping op Zwitsers grondgebied tegen te gaan. Het behoud van het Zwitserse hoge loonniveau wordt cruciaal geacht.

In de tweede plaats zijn de Zwitsers bang dat zij met het nieuwe verdrag EU-burgers binnen hun grenzen dezelfde sociale voorzieningen te moeten bieden als hun eigen inwoners. Nu is er alleen vrije vestiging voor EU-burgers die er werken of financieel onafhankelijk zijn. Een EU-burger die ontslagen wordt door een Zwitsers bedrijf, heeft beperkte rechten op een uitkering en verliest vrij snel zijn of haar verblijfsvergunning.

In de derde plaats gaat het om staatssteun. Zwitserse regio’s ondersteunen hun lokale economie met subsidies. Hoewel Europese staten dat, zeker sinds de corona-uitbraak, eveneens doen, beschouwt Brussel dergelijke steun als concurrentievervalsing.

Krenten uit de pap

Zijn de eisen van de EU op het gebied van staatssteun, arbeidsmarkt en sociale zekerheid zo onredelijk zoals Plasterk stelt? Ik zou niet weten waarom. Toegang tot de gemeenschappelijke markt vereist aanvaarding van spelregels die een eerlijk speelveld mogelijk maken.

Net zoals de Brexiteers wil Zwitserland graag de krenten uit de pap vissen. Wel toegang maar geen regels. Wel de lusten maar niet de lasten. Dat is natuurlijk onaanvaardbaar voor de EU. Regels zijn immers nodig om een eerlijke concurrentie te garanderen. Het kan niet zo zijn dat de Zwitsers hun concurrentiepositie opvijzelen met genereuze staatssteun. En het kan helemaal niet zo zijn dat de Zwitsers een betere deal krijgen dan de EU-lidstaten elkaar geven.

Intussen hebben de Zwitsers en de EU nu wel een probleem. Nu de deelakkoorden niet meer kunnen worden bijgesteld kunnen Zwitserse medische producten niet meer vrij de grens over. Die producten zijn excellent en duur maar nu worden zij door een tarief nog duurder. Ook de levering van onmisbare medische apparatuur voor de coronazorg kunnen zomaar in gevaar komen.

De Zwitserse spoorwegen SBB hebben ook de noodklok geluid. Het staatsbedrijf wil graag meedoen aan de ontwikkeling van het Europese spoornet, zoals het ook bij eerdere innovatieprogramma's deed. De EU stelt dat het bedrijf niet mag meedoen zolang Zwitserland geen handtekening zet onder een nieuw institutioneel raamverdrag met de EU.

Soevereiniteit

Grote vraag is waarom Zwitserland de toegang tot de binnenmarkt zo op het spel zet. Zwitsers zijn net als de Brexiteers geobsedeerd door soevereiniteit. Zij bepalen de politieke koers mede door vier keer per jaar een volksraadpleging te houden. De Zwitserse regering heeft het niet aangedurfd om dit raamverdrag aan een referendum te onderwerpen uit angst voor een negatieve uitslag. Uit sommige peilingen blijkt dat een ruime meerderheid de raamovereenkomst steunt maar de Zwitserse regering vreest dat de anti-Europese partijen veel mensen zullen overtuigen om tegen te gaan stemmen.

Het gevolg is dat de Zwitserse regering de toegang tot de binnenmarkt laat eroderen. Dat is merkwaardig omdat die binnenmarkt voor Zwitserland cruciaal is. Het land is onderdeel van het Schengengebied, er zijn sinds 2008 geen grenscontroles meer en er is een vrij verkeer van personen, goederen en diensten tussen Zwitserland en de EU. Het land profiteert van de toegang tot de binnenmarkt. Per hoofd van de bevolking met maar liefst 3000 euro per jaar, meer dan welke lidstaat van de EU dan ook.

Zowel de EU als Zwitserland profiteren van een nieuwe overeenkomst. Zwitserland is de derde afzetmarkt van de EU na de VS en China. 75% van de Zwitserse import komt uit de EU en 50% van de export gaat naar de EU. In 2019 lag er eindelijk, na vijf jaar onderhandelen, een kant-en-klare tekst.

Angst

Bern durfde die tekst niet te ondertekenen. De regering stuurde de tekst naar de kantons en de talrijke belangenorganisaties. Brussel werd ongeduldig en schortte de erkenning van de Zwitserse beurs als handelsplatform voor Europese brokers op. De Zwitsers reageerden met een verbod op de handel in Zwitserse effecten op Europese beurzen. Zij hebben eveneens hun jaarlijkse EU-bijdrage van €100 mln, bestemd voor de tien eurolanden die sinds 2004 toetraden, nu al drie jaar niet betaald.

Het werd er niet gezelliger op. Zwitserland moest al vijf topdiplomaten vervangen. Zij vingen allemaal bot in Brussel. Intussen vond Brexit plaats en sloeg COVID toe. In Bern durft geen politicus meer zijn vingers te branden aan het raamakkoord. Regering noch parlement neemt verantwoordelijkheid en het verdrag is daarmee een schietschijf geworden voor vakbonden, opinieleiders, denktanks en lagere overheden. Oud-politici die het raamverdrag in het verleden nog hebben verdedigd, houden zich muisstil. Brussel beziet de impasse met zorg.

Brussel kan niet veel doen. Men kan immers een geassocieerd land niet meer privileges gunnen dan de lidstaten zelf. Na de Brexit is een breuk met weer een land, ook al is het slechts geassocieerd lid, bepaald geen pretje. Bern is echter aan zet. De hele EU is nu afhankelijk van de wonderlijke wegen van de directe democratie in Zwitserland.

Lessen

Welke lessen kunnen wij nu uit deze saga trekken. In de eerste plaats zien wij hier hoe verwoestend een overspannen conceptie van soevereiniteit kan uitpakken. Soevereinisten suggereren dat behoud van soevereiniteit onder alle omstandigheden het beste is. Probleem is echter dat soevereiniteit wederzijdse afhankelijkheden niet opheffen. Zwitserland is heel soeverein maar de toegang tot de o zo belangrijke binnenmarkt staat nu gewoon op de tocht. Het is echt treurig dat er geen politiek leiderschap in Zwitserland voorhanden is om uit te leggen dat toegang tot de binnenmarkt nu eenmaal vereist dat men spelregels van de EU accepteert.

In de tweede plaats leert ons deze casus hoe onverstandig het is om internationale verdragen onderwerp te maken van een digitale referendumvraag. Populisten zullen met alle middelen die hen ter beschikking staan de bevolking bespelen. En dat terwijl de welvaart van Zwitserland in hoge mate afhangt van de toegang tot de interne markt.

Onze eigen populisten gebruiken Zwitserland als een voorbeeld van een land waar de directe democratie zijn zegenrijke werk doet. Zij vertellen er echter niet bij dat diezelfde directe democratie de welvaart van een land serieus in gevaar kan brengen. Directe democratie kan heel goed functioneren als het om lokale aangelegenheden gaat. Zodra internationale verdragen referendabel zijn kunnen er echter grote ongelukken gebeuren. Zwitserland leert ons hoe het dus niet moet.

Arend Jan Boekestijn maakt samen met Groot-Brittannië-correspondent Tim de Wit de podcast Europa Draait Door voor de EO. In de komende aflevering wordt daarin gesproken over Zwitserland.