Europa zal democratisch zijn of niet zijn

Vandaag houden de regeringsleiders van de EU-landen een videoconferentie over de coronacrisis. Op 18 maart heeft de ECB al de opkoop van schuldpapier van lidstaten geïntensiveerd en Christine Lagarde heeft net als haar voorganger Mario Draghi verklaard alles te doen wat nodig is om de euro te redden.

Dat is veel indrukwekkender dan het besluit van 9 april van de EU-ministers van Financiën om slechts 540 miljard euro in te zetten om gezamenlijk de corona crisis aan te pakken. Op de EU-top vandaag zal men spreken over een tijdelijk herstelfonds met 'innovatieve financiële instrumenten'. Zal dit pakket voldoende zijn om de euro de coronacrisis door te loodsen?

Drie vragen

Het antwoord op die vraag is niet eenvoudig. We zullen daarvoor eerst drie andere vragen moeten beantwoorden.

1. Waarom moet het Europese project eigenlijk gered worden?
2. Een inhoudelijke vraag, aan welke criteria moet een muntunie voldoen om crisisbestendig te zijn?
3. Hoe haalbaar zijn die criteria ten tijde van een pandemie?

Vervolgens kunnen we dan hopelijk inschatten of het bovenstaande pakket voldoende zal zijn voor Europa om de coronacrisis te overleven.

Europees project

Wat is het belang van het Europese project? Voordat het Europese project na Tweede Wereldoorlog werd gelanceerd kende de Europese geschiedenis een gewelddadig karakter. Het Europese project en de Atlantische samenwerking verzoenden de aartsvijanden Frankrijk en Duitsland en dat is vanuit historisch perspectief geen geringe prestatie. Europese samenwerking is het dus waard om te redden.

In de tweede plaats impliceert de ineenstorting van de Europese samenwerking een terugkeer van het Duitse vraagstuk. Dat vraagstuk komt erop neer dat Duitsland na de eenwording in 1870 en de hereniging in 1989 eigenlijk te groot was om in Europa te verankeren. Dit lukte na 1945 door de Koude oorlog en na 1989 door het besluit van Duitsland om ook na de vereniging zich vrijwillig te verankeren in de EU. Indien het Europese huis instort valt deze inbedding weg en kan Duitsland net als vroeger Oost en West weer tegen elkaar uitspelen. Dat is geen Europees belang.

In de derde plaats leert de periode tussen de twee wereldoorlogen ons dat de afwezigheid van Europese en Atlantische samenwerking mede verklaart waarom de economische crisis vanaf 1929 zowel protectionisme als de Nazi-barbarij baarde. De geschiedenis hoeft zich niet te herhalen maar het lijkt toch verstandig om zuinig te zijn op de Europese en Atlantische verworvenheden.

In de vierde plaats heeft de Europese gemeenschappelijke markt ons de welvaart voortgebracht waarmee wij de verzorgingsstaat konden financieren. Mede om die reden is de natiestaat na 1945 als het ware opnieuw uitgevonden en stabieler geworden dan in het interbellum. Indien het Europese huis instort zijn wij de gemeenschappelijke markt kwijt en zal de financiering van de verzorgingsstaat direct onder druk komen te staan met alle ellende van dien.

Stabiele muntunie

Er zijn dus goede argumenten om het Europese project te redden. Maar ja hoe kan men dat doen? Aan welke criteria moet een stabiele muntunie voldoen? Er zijn grofweg twee smaken. Men kan kiezen voor het federale Amerikaanse model of voor het huidige Europese communautaire model.

In het Amerikaanse model kan het centrum de deelstaten niet helpen als zij failliet gaan maar vinden wel forse transfers plaats die democratisch worden gecontroleerd. In het Europese model wordt wel steun gegeven als een van de lidstaten failliet dreigt te raken maar is de democratische controle erop beperkt en is herverdeling via Europese begroting bescheiden. Europa heeft echter niet veel keus want het alternatieve Amerikaanse federale model kan maar op weinig steun te rekenen. Uit democratisch oogpunt is dat dus problematisch.

Geen federale structuur

Aan welke minimumeisen moet een stabiele muntunie voldoen om een crisis te overleven? Volgens de Nederlandse econoom Bas Jacobs vereist een stabiele muntunie geen federale structuur. Wel is een bankenunie noodzakelijk zodat overheden niet meer bezwijken onder de schulden van omgevallen banken.

Ook dienen de schulden van niet solvabele overheden (niet in staat om aan langlopende schulden te voldoen) geherstructureerd te kunnen worden. Tenslotte dient er een 'lener in laatste instantie' aanwezig te zijn om solvabele maar illiquide overheden (niet in staat om aan korte termijn schulden te voldoen) te ondersteunen. Let op: in dit model is er net als in de VS dus geen sprake van dat landen elkaars schulden overnemen (no-bail-out), geen reddingsfondsen en geen gemeenschappelijk begrotingsbeleid.

Die weg zijn wij in Europa echter niet ingeslagen. De begrotingsafspraken bleken boterzacht, de bail-out werd niet gehandhaafd, reddingsfondsen werden wel opgericht, de hervormingen vielen helaas tegen en de bankenunie kwam veel te laat tot stand en is nog onvolledig.

Eurobonds

In een dergelijk onvolkomen geheel zijn coronabonds onverstandig omdat zij de prikkel wegnemen om op de centjes te passen. Coronabonds zouden namelijk alleen kunnen als er een daadwerkelijk supranationaal begrotingsbeleid zou bestaan die grote tekorten kan voorkomen en als er een democratische legitimatie zou bestaan voor deze vorm van herverdeling. Beide zijn afwezig.

Pandemie

Een pandemie gooit dit hele verhaal natuurlijk omver. Bij een dergelijke crisis kan men natuurlijk geen hervormingen eisen. Dat kan pas weer gebeuren als de crisis onder controle is. Daar komt nog bij dat het verzet tegen tijdelijke coronabonds die aangewend worden om de crisis te lenigen lastiger is dan in een tijd waarin er zich geen crisis voordoet.

Staatssteun

We zullen ten tijde van een pandemie, hoe dan ook, iets moeten doen. De Zuidelijke lidstaten maken immers terecht bezwaar dat het noorden het bedrijfsleven veel meer staatssteun kan geven dan het zuiden. Zij wijzen er al veel langer op dat de sterke noordelijke instituties lage lonen mogelijk maken waardoor hun handelsoverschotten alleen maar oplopen.

Daar komt nog bij dat het uitblijven van een tijdelijke herstelfonds de ECB dwingt om nog meer Italiaanse obligaties op te kopen. Ook dat is herverdeling maar dan zonder democratische legitimatie omdat de bestuurders van de ECB geen democratisch mandaat bezitten. De Europese Raad bestaat tenminste nog uit regeringsleiders met een nationaal mandaat.

Tenslotte zou inactie kunnen leiden tot een instorting van het Europese huis waardoor de welvaartseffecten van de gemeenschappelijke markt teniet worden gedaan en de financiering van de verzorgingsstaat op het spel komt te staan. Dat zou eveneens geopolitiek onverstandig zijn. Trump, Xi en Poetin zouden immers zonder de EU de voormalige lidstaten nog makkelijker tegen elkaar uit spelen.

No taxation without representation

Wat te doen? De slagkracht van de ECB is zo groot dat wij wat tijd hebben om na te denken over de beste oplossing. Ik zou willen pleiten voor een herstel van de no-bail out in ruil voor een groot ESM fonds dat als onderpand kan dienen voor leningen op de Europese kapitaalmarkt. Dat fonds stelt voorwaarden in de vorm van hervormingen van de arbeidsmarkt en good governance die pas na de crisis ingaan.

Daar kan het echter niet bij blijven. Nu de miljarden ons om de oren vliegen is het onvermijdelijk dat er een Europese discussie op gang komt over de noodzaak om de democratische controle beter te organiseren. No taxation without representation is immers cruciaal. Herverdeling is namelijk een vorm van belastingheffing.

Federaal model

Vormen van herverdeling vereisen eigenlijk een supranationaal begrotingsbeleid dat grote tekorten voorkomt. Dat past echter alleen in een federaal model dat geen politicus nog in zijn mond durft te nemen. Het vereist een gekozen Europese regering die de begrotingskaders vastlegt en gecontroleerd wordt door een Europees parlement waarin ook vertegenwoordigers van nationale parlementen zitting hebben. De Raad van regeringsleiders zou dan gaan functioneren als een senaat.

Ik weet dat deze oplossing impopulair en onhaalbaar is. Het is echter uitsluitend deze constructie die een einde maakt aan het democratische tekort. De federale regering hoeft bovendien slechts beperkte bevoegdheden te bezitten. Verreweg het grootste deel van het beleid wordt nog steeds bepaald door de natiestaat.

Europa zal democratisch zijn of niet zijn. Indien we die discussie niet durven te voeren zullen de populisten alleen maar aan gewicht winnen. Het laatste wat wij in de 21e eeuw immers kunnen gebruiken, zijn politici die denken dat men internationale problemen nationaal kan oplossen. Dat kon in het interbellum al niet en dat geldt in onze tijd van grote verwevenheid a fortiori.